Propuesta de partición de la PBA desde una perspectiva de la gobernanza metropolitana
La sinécdoque de “El problema de la PBA”
Introducción al problema
Buenos Aires ha sido siempre uno de los grandes “problemas” en la formación de la Argentina hasta la Batalla de Pavón. Hoy ese dilema nacional que es Buenos Aires resurge bajo una forma diferente: la cantidad de población (absoluta y como proporción del total nacional). La Provincia tiene hoy 15,6 millones de habitantes y el 39% de la población nacional (según datos del Censo 2010). Tal es su importancia que un proverbio popular argentino (el único pueblo que no se reivindica como el pueblo de Dios, sino que reivindica a Dios como uno de los suyos) dice: “Dios será argentino, pero atiende en Buenos Aires”. Andres Malamud llamó a Buenos Aires “la unidad federada más hipertrofiada del mundo” (Malamud, 2004: 71) al compararla con otras similares (California, San Pablo, Renania del Norte-Westfalia).
La forma en que se defina el problema obviamente orienta la solución a ese problema. La discusión sobre su peso proporcional en el total nacional, tiene aristas electorales. Malamud sostiene que “la hipertrofia bonaerense se evidencia no sólo en los indicadores demográficos sino también en el sistema de representación política”. La Provincia elige 70 diputados nacionales cuando ningún otro distrito superaría los 19 diputados, lo que atenta contra dos valores: “el principio democrático según el cual todos los votos valen lo mismo y el principio constitucional del federalismo simétrico que subyace al espíritu de los acuerdos fundadores de 1853–1860”. Al peso en el Poder Legislativo se suma la puja de poderes entre los Ejecutivos nacional y provincial. La figura El Gobernador de La Provincia, siempre ha sido problemática. Fuente de sustentación y de amenaza sobre El Presidente, en palabras de Malamud. Incluso La Provincia tiene su propia maldición, la maldición de Alsina por la cual sus gobernadores no pueden llegar a presidentes (validada en las elecciones de 2015).
Las posibles soluciones
Este diagnóstico ha llevado a diferentes soluciones. Una de ellas es la partición de La Provincia 2 o 3 unidades políticas. La mayoría de las propuestas siguen el mismo criterio rector que propone Malamud:
“Si se dividiera en dos, la línea demarcatoria natural se ubicaría entre la provincia metropolitana, constituida por el gigantesco conurbano que rodea a la Capital Federal, y la provincia interior, caracterizada por una superficie mucho mayor pero menos poblada (…) En una segunda etapa, y para disminuir aún más el gigantismo del conurbano, éste podría subdividirse en dos distritos que se repartieran equitativamente la población”.
De las recientes propuestas concretas en este sentido, podemos mencionar las de Lucas Llach:
También el diputado provincial José Ottavis propuso otro criterio:
Todas estas propuestas tienen en común la división de la provincia de Buenos Aires en 3 regiones de modo tal que dividan a El Conurbano.
Otro enfoque al problema y otra solución
Hasta ahora estuvimos hablando del problema de La Provincia, de su población excesiva (en términos relativos) y algunas de las soluciones posibles. Sin embargo, en todo este derrotero se venía presentando un actor de reparto de manera sutil y sugestiva como en esas películas de misterio donde al final ese resulta ser el asesino: El Conurbano. Habría que ofrecer más detalles sobre este personaje, pero esto no es una historia de misterio, comencemos por el final del planteo: si La Provincia representa el 39 % del país, El Conurbano representa el 27%. Otra forma de ponerlo, el 69% de la población de la La Provincia reside en el El Conurbano. Con lo cual, se podría decir que no existe “el problema de La Provincia” sino, el problema de El Conurbano.
Esta sinécdoque, de tomar la parte por el todo, ha confundido en parte el análisis y a llevado a intentar dividir la Provincia. Pareciera que el problema está en la provincia en su totalidad, cuando en realidad radica en una de las partes.
¿Qué es El Conurbano?
Nunca sabemos del todo de qué hablamos cuando decimos Buenos Aires. Si uno dice “Yo vivo en Buenos Aires”, bien puede vivir en San Telmo, Avellaneda, San Isidro, Escobar hasta incluso Cañuelas. Las divisiones político-institucionales no siempre coinciden con las actividades cotidianas de las personas que la habitan. Una ciudad puede tener límites político-administrativos estrictos (la General Paz, el Riachuelo) pero las áreas urbanas se extienden más allá de eso. En sus actividades cotidianas, la gente duerme en un lugar, lleva los/as chicos/as al colegio en otro y se va a trabajar a un tercero. Son ese agregado de migraciones pendulares de las actividades cotidianas lo que conforman un área urbana, un mismo entramado de acciones sociales humanas con cierta regularidad.
Podemos decir que la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA) termina en la General Paz y el Riachuelo. Podemos decir que el Gran Buenos Aires incluye a la Capital y 24 partidos. Esto comúnmente se denomina El Conurbano Bonaerense. Sin embargo, existe otra entidad llamada Aglomerado Gran Buenos Aires (AGBA) que no sigue criterios político-administrativos y cuyo sustrato es esa actividad social cotidiana agregada de los porteñobonaerenses.
“El INDEC denominará Aglomerado Gran Buenos Aires al área geográfica delimitada por la “envolvente de población”; lo que también suele denominarse “mancha urbana”. Se entiende por “envolvente de población” una línea que marca el límite hasta donde se extiende la continuidad de viviendas urbanas. Esta línea se mueve con el tiempo y, por cierto, no respeta las delimitaciones administrativas de los partidos. Por eso, cuando nos referimos al área delimitada por la envolvente de población, nos encontramos con que los partidos no siempre están incluidos por entero. El continuo de viviendas se va extendiendo principalmente a lo largo de las rutas. El Aglomerado Gran Buenos Aires es el mayor conjunto urbano del país. Abarca la Ciudad de Buenos Aires y se extiende sobre el territorio de la Provincia de Buenos Aires, integrando la superficie total de 14 partidos, más la superficie parcial de otros 16 (esto sin contar una muy pequeña participación de los partidos de Cañuelas y La Plata)” (INDEC, 2003).
Si contamos al AGBA (incluyendo la CABA), tenemos que dicha aglomeración tiene el 34% de la población (CABA 7% y AGBA Bonaerense 27%). Si no consideramos al AGBA Bonaerense, La Provincia tendría sólo el 12% de la población, no el 39%.
El enfoque de la gobernanza metropolitana
Esta cuestión de las actividades cotidianas dentro de un área urbana común pero divida en varias instancias de gobierno ha llevado a plantear el tema de la gobernanza metropolitana. A su vez, es una tendencia mundial que cada vez más proporción de los habitantes de un país viven en áreas urbanas como éstas. La gestión de éstas áreas es cada vez más compleja y la división institucional de la que padecen complejiza la prestación de servicios de calidad por parte del Estado. Tomemos por ejemplo el transporte. Para ir de una actividad a otra, las personas deben movilizarse en transporte. Si tomamos los colectivos por ejemplo, atraviesan diferentes municipios y muchos de ellos atraviesan dos provincias (La Provincia y La Capital). No existe una entidad metropolitana que los gobierne y habitualmente quedan en manos de entidades nacionales demasiado distantes y con otra red de intereses, estímulos y presiones que la alejan de una regulación eficiente del servicio. A su vez, una de las limitaciones de hacer llegar el subte “al conurbano” es la cuestión institucional y político administrativa. Al mismo tiempo, los habitantes de La Provincia pagan impuestos provinciales y municipales allí, pero utilizan servicios de La Capital. Pero también trabajan y consumen en La Capital, aportando a su economía. Estas complejidades son difíciles de encauzar por la institucionalidad existente sin perspectiva metropolitana.
La gobernanza metropolitana estudia estas cuestiones, puntalmente la interrelación entre la formulación de perspectivas espaciales estratégicas para el conjunto área metropolitana y las disposiciones de gobernanza que permiten tomar decisiones hecho. Para lograr una política estratégica integral, es imperiosa una considerable capacidad de coordinación entre administraciones de diferente nivel (local, provincial-regional, nacional). Esta coordinación tiene tres dimensiones:
a) Espacial: garantizar que los diferentes niveles institucionales (nacional,regional y local), sean consistentes entre sí. Las políticas de las áreas locales dentro de la región metropolitana también necesitan integrarse.
b) Funcional: los diferentes usos y actividades del suelo que se combinan e interactúan en una estrategia tienen que estar vinculados (vivienda, transporte, desarrollo económico y sustentabilidad ambiental)
c) Sectorial: las intenciones y los recursos del sector públicos, privados y de la sociedad divil deben reunirse para maximizar la coherencia de la estrategia política y facilitar su implementación.
Esta tarea de coordinación requiere estructuras institucionales especiales si se quiere cumplir. Para la coordinación de estas instancias usualmente surgen agencias metropolitanas (Salet et al., 2003).
Este enfoque a su vez no se preocupa por las cantidades de población. Al contrario, se nutre de ello. Mucha gente no es un problema. Mucha gente en poco espacio no solo no es un problema, sino que es la solución. La medida a tener en cuenta no es la proporción de población con respecto al país (que incide en los equilibrios electorales) sino la relación entre la población de un área urbana y su extensión, es decir la densidad poblacional (que incide en la capacidad técnica de brindar servicios urbanos públicos de calidad a la población).
Las economías urbanas y la provisión de servicios públicos tienen economías de escala, con lo cual mientras más usuarios más eficiente puede ser la provisión de servicios. Al mismo tiempo, tiene una lógica espacial, proveer servicios a través de redes muy dispersas en el espacio es más costoso que tender redes en un área menor. Piensen en caminos, agua corriente y cloacas, vías ferreas, es más costoso llevar estas redes a las áreas de los bordes de la ciudad que construir en densidad dentro del mismo área urbana consolidada (aunque los costos de planificación y los costos unitarios de construcción privados sean mayores). En urbanismo se procura construir en densidad (más gente por metro cuadrado de superficie) para aprovechar estas escalas y propiedades de las redes. (Rojas, 2004).
Sin embargo, existe un óptimo de densidad a partir del cual un desarrollo urbano comienza a ser problemático. Si bien no existe una medición precisa, la densidad actual de La Capital parece exceder ese óptimo. Con una densidad de 14 mil personas por km2 es comparable con áreas urbanas asiáticas de India (Vadodara) y Siria (Damasco) o Nigeria (Kano). A nivel regional sigue estando por debajo de Bucamaranga o Medellín en Colombia (un país son densidades urbanas medias muy altas).
Propuestas desde el enfoque de la gobernanza metropolitana
Desde esta perspectiva ensayaremos una solución con otro enfoque. Teniendo en cuenta ya no la proporción de la población en el total nacional y sus aristas electorales, sino la densidad poblacional y su impacto en la provisión de servicios urbanos públicos de calidad (aunque procuraremos no reproducir El Problema de La Provincia). Con este criterio, creemos que introducir mayor complejidad en el entramado político-administrativo de la Aglomeración Gran Buenos Aires dividiendo La Provincia de modo que “El Conurbano” quede bajo 2 administraciones diferentes (una del norte y otra del sur) conspira contra una gobernanza metropolitana capaz de mejorar los servicios que se provee a los habitantes del área urbana.
En este sentido ensayaremos otra solución: expandir los límites de La Capital. Haremos esto en dos aproximaciones sucesivas utilizando los criterios de los “cordones” del conurbano bonaerense. Si utilizamos el criterio de círculos concéntricos o cordones, vemos que los primeros 2 cordones contienen el 25% de la población nacional (y el 63% de La Provincia). El Problema de La Provincia pareciera poder reducirse a un grupo de municipios. Desde ya que existen mecanismos institucionales para generar una gobernanza metropolitana entre diversas administraciones, pero partimos del supuesto de la necesidad alterar los límites de La Provincia.
Escenario 1
Se anexan a La Capital los municipios de Avellaneda, Lanús, Lomas de Zamora, Morón, San Isidro, Tres de Febrero, Vicente López, General San Martín y la parte este de La Matanza.
De la misma manera en que el problema de La Provincia se encuentra en el AGBA, como si fuese un problema de muñecas rusas anidadas La Matanza es a la AGBA lo que el AGBA a la La Provincia. Este municipio representa el 4% de la población nacional, el 11% de la La Provincia y el 16% del AGBA. Si fuese una provincia, sería la 4ta en población. Esta solución propuesta en el Escenario 1 divide La Matanza en dos unidades políticas distintas (la parte Este en La Capital y la parte Oeste en La Provincia). Utilizamos el criterio que utiliza el INDEC para su división (INDEC,2003).
En este escenario La Provincia reduce su participación en el total de población en 10 puntos. Pasa a 28% con una población de 11.3 millones mientras que La Capital aumenta la suya a 7.2 millones y un 18% de la población nacional. La densidad de la nueva Capital bajaría a 9,2 mil habitantes por km2 (la densidad urbana de La Provincia también bajaría, pero no tiene sentido obtener un promedio de densidad urbana de una provincia entera). En el rango de los 9mil por km2 ya podemos encontrar áreas urbanas como Ciudad de México, Barranquilla, Santo Domingo, Caracas.
Escenario 2
El escenario 2 supone incorporar al área anterior el segundo anillo, conformado por los municpios de Almirante Brown, Berazategui, Esteban Echeverría, Ezeiza, Florencio Varela, Hurlingham, Ituzaingó, José C. Paz, Malvinas Argentinas, Merlo, Moreno, Quilmes, San Fernando, San Miguel y Tigre.
En este escenario se da vuelta la taba y se consuma el peligro de este tipo de solución: solucionar un problema para crear otro. En este escenario La Provincia pasa a un mero 14% de la población nacional (5.7 millones) pero La Capital ahora incorpora el 32 % de la población (con 12.8 millones de habitantes). Su densidad sería comparable a áreas urbanas como Roma, Berlin, Copenhague, Lisboa.
Este escenario solo sería viable en el marco de una estrategia que apunte a reducir la centralidad de Buenos Aires como área urbana, manteniendo su población y densidad, pero apuntando a que el crecimiento poblacional (vegetativo y migratorio) tenga lugar en otras ciudades. De esta manera, su peso relativo en el total nacional iría decreciendo en el tiempo. Una de las líneas de esa estrategia sería eliminar su estatus de Capital Federal. Sin embargo, esto dejaría una provincia anormalmente pequeña en extensión territorial. De todos modos esas son elucubraciones para otro articulo. Para finalizar, el principal problema de esta solución es de tipo político. Como dice Malamud “ Para llevar a cabo una reforma institucional no basta con elaborar un bonito programa: la posibilidad de implementarlo es tanto o más importante que la perfección de su diseño. Ello se debe a que los cambios afectan diversamente a diferentes actores. Cuando algún actor con poder para vetar la reforma considera que ésta lo perjudica, es necesario procurar compensaciones que eviten su bloqueo o alianzas que superen sus fuerzas. En el caso en cuestión, los afectados son muchos y sería ingenuo menospreciarlos”. Esto es muy cierto, máxime cuando expandir los límites de la Ciudad de Buenos Aires implica una reforma constitucional.
Referencias
Malamud, A. (2004) Federalismo distorsionado y desequilibrios políticos: el caso de la provincia de Buenos Aires. Publicado en “Aportes para la discusión de la Reforma Política bonaerense”, María Inés Tula (editora), Buenos Aires, Prometeo Libros, 2004
Salet, W.; Thornley, A. & Kreukels, A. (2003) Metropolitan Governance and Spatial Planning Comparative Case Studies of European City-Regions, Spoon Press, New York, EEUU
INDEC. (2003). ¿Qué es el gran buenos aires? (Tech. Rep.). Buenos Aires,
Argentina.
